เชียงใหม่: ฝุ่น รัฐราชการรวมศูนย์ กับเมืองที่เป็นได้แค่สถานที่ท่องเที่ยวช่วงเทศกาล

ช่วงปลายหนาวต้นร้อนของทุกปีสำหรับภาคเหนือ คือช่วงเวลาที่ชาวภาคเหนือต้องประสบกับภัยพิบัติด้านมลพิษอันมาจากฝุ่น PM 2.5 มาตลอด 10 กว่าปี ในบางปีค่าฝุ่นนั้นติดอันดับสูงที่สุดในโลก แต่เหตุใดจึงไม่ได้รับการเหลียวแลจากหน่วยงานที่เกี่ยวของในการแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างยั่งยืนเสียที?

มากไปกว่านั้น ทำไมกรุงเทพฯ ก็ประสบปัญหาฝุ่น PM 2.5 เช่นกัน แถมออกข่าวเป็นเดือนๆ แต่ภาคเหนือและเชียงใหม่ที่มีฝุ่นทุกปีกลับมีพื้นที่สื่อน้อยมากเสียจนไม่ได้อยู่ในความทรงจำของชาวกรุงเทพฯ หากเทียบกับสถานะของเชียงใหม่ในฐานะเมืองท่องเที่ยว

ผู้เขียนจะขออภิปรายสถานการณ์นี้ด้วยการวิพากษ์รัฐราชการรวมศูนย์ (Centralization) ซึ่งเป็นระบบบริหารราชการแผ่นดินของไทยว่ามีความเกี่ยวข้องอย่างไรกับปัญหาฝุ่น PM 2.5 และเกี่ยวข้องกับความทรงจำของชาวกรุงเทพฯ ที่มีต่อเชียงใหม่ที่ถูกทำให้เป็นแค่สถานที่ท่องเที่ยวตามเทศกาลเท่านั้น แต่เหตุใดจึงไม่มีความทรงจำที่เกี่ยวกับประเด็นอื่น ๆ หากพูดถึงเชียงใหม่ ซึ่งเป็นอารมณ์เดียวกันกับตอนเด็ก ๆ ที่ครูสั่งให้เราวาดรูปบ้านนอกหรือชนบทในจินตนาการของเรา เราก็จะนึกออกแค่ “ภาพกระท่อมปลายนาตัดด้วยทิวทัศน์ภูเขาและดวงอาทิตย์” เพียงเท่านั้น

เช่นเดียวกับเชียงใหม่ในสายตาคนกรุงเทพฯ ที่นึกออกแค่เป็นสถานที่ท่องเที่ยวในช่วงเทศกาลหรือช่วงปลายฝนต้นหนาวเพียงเท่านั้น

ในฐานะที่ผมเป็นคนภาคกลาง พื้นเพมาจากจังหวัดในเขตปริมณฑล ก็คงมีความทรงจำเกี่ยวกับเชียงใหม่และภาคเหนือไม่ต่างจากคนกรุงเทพฯ สักเท่าไหร่ เพียงแต่ความคิดของผมในการมองประเทศไทยเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิงหลังจากมาอาศัยอยู่เชียงใหม่ ความคิดนั้นคือ

“ประเทศไทย ≠ ประเทศกรุงเทพฯ”

รัฐราชการรวมศูนย์ อาณานิคมภายใน กับความล้มเหลวในการบำบัดทุกข์ บำรุงสุข

รัฐราชการรวมศูนย์ (Centralization) คือระบบบริหารราชการแผ่นดินที่ยึดหลักการตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลางเป็นหลัก มีระบบการบริหารแบบสายการบังคับบัญชา (Hierarchy) ตั้งแต่ระดับสูงสุดในส่วนกลางที่อยู่ในกรุงเทพฯ ไปจนถึงระดับต่ำสุดที่อยู่ในพื้นที่ต่างจังหวัดในการดำเนินนโยบายจากส่วนกลาง

หากจะลงลึกไปถึงประวัติศาสตร์การผนวกดินแดนล้านนาเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสยามประเทศแล้ว ระบบราชการรวมศูนย์คือกลไกหลักในการบริหารราชการแผ่นดินมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เพื่อให้สยามประเทศกลายเป็น “รัฐชาติ” (Nation-state) ตามความเป็นสมัยใหม่แบบยุโรป การที่อาณาจักรรัตนโกสินทร์จะเป็นรัฐชาติได้นั้น ต้องมีการวางกลไกระบบราชการในการจัดเก็บภาษีและทรัพยากรจากหัวเมืองต่าง ๆ เพื่อเข้าสู่ศูนย์กลางและนำมาบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งรวมถึงการผนวกดินแดนและวัฒนธรรมในพื้นที่หัวเมืองต่าง ๆ ให้ค่อย ๆ กลายเป็นสยาม (Siamization) โดยใช้กลไกระบบราชการเป็นเครื่องมือสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นการบังคับเก็บภาษี การบังคับใช้ตัวอักษรภาษาไทยแทนตัวอักษรธรรมล้านนา (ตั๋วเมือง) การลดอำนาจเจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่และแทนที่ด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดจากส่วนกลาง เป็นต้น

ซึ่งระบบดังกล่าวดูละม้ายคล้ายระบบที่ประเทศเจ้าอาณานิคมบังคับใช้กับดินแดนเมืองขึ้นของตัวเองก็ผิดนัก หรือที่เรียกว่า “อาณานิคมภายใน” (Internal Colonialism) หรือ “อาณานิคมอำพราง” (Crypto-colonialism)

เรียกได้ว่า กระบวนทัศน์ของระบบราชการรวมศูนย์ของไทยตั้งแต่แรกเริ่มนั้นคือการ “ควบคุมประชาชน” ไม่ใช่ “รับใช้ประชาชน” และกระบวนทัศน์ดังกล่าวก็ยังคงตกทอดมาในวัฒนธรรมองค์กรของระบบราชการในปัจจุบัน

ตัดภาพมาปัจจุบัน เชียงใหม่และภาคเหนือถือว่าเป็นส่วนหนึ่งในระบบราชการรวมศูนย์ในฐานะส่วนภูมิภาคที่ได้รับการแบ่งอำนาจมาจากส่วนกลาง (Deconcentration) โดยมีกระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบ ซึ่งแน่นอนว่าระบบราชการรวมศูนย์จะเป็นกลไกหลักในการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ให้กับประชาชนในพื้นที่ให้ใกล้เคียงกับอุดมคติที่ว่า “บำบัดทุกข์ บำรุงสุข” ให้มากที่สุดเท่าทีสามารถ

แต่ตามโครงสร้างแล้ว เป็นการยากที่จะสามารถแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ได้อย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดจากปัจจัยต่าง ๆ ในหลากหลายมิติอันสลับซับซ้อน ไม่ว่าจะเป็นไฟป่า การเผาซากผลิตผลจากพื้นที่เกษตรกรรม หรือแม้แต่การเผาจากประเทศเพื่อนบ้าน

เราจะเห็นว่าทุกปีหน่วยงานรัฐจะพยายามประกาศว่าห้ามเผาในช่วงต้นปี แต่ก็ไม่อาจช่วยแก้ไขปัญหาได้อย่างตรงจุดเสียที หากจุดนี้ที่หน่วยงานนี้รับผิดชอบไม่มีการเผา จุดอื่นที่หน่วยงานอื่นรับผิดชอบก็เผาอยู่ดี ซึ่งปัญหาเหล่านี้ล้วนเกิดจากระบบราชการรวมศูนย์ทั้งสิ้น ซึ่งเป็นระบบที่มีขั้นตอนยุ่งยากสลับซับซ้อน ต้องรอการตัดสินใจจากผู้มีอำนาจจากส่วนกลางเท่านั้น ซึ่งผู้มีอำนาจเหล่านั้นก็ล้วนไม่ใช่คนในพื้นที่

เป็นลักษณะการบริหารราชการที่นอกจากรวมศูนย์แล้ว ยัง “แยกส่วน” ในการทำงานอย่างสิ้นเชิง หรือเรียกอีกอย่างว่า “รวมศูนย์แบบแยกส่วน” ส่งผลให้ไม่เกิดความเป็นเอกภาพในการทำงาน ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่สามารถสั่งการได้ทุกหน่วยงาน แต่ทำหน้าที่ได้เป็นแค่ “ผู้ประสานงาน” ส่งผลต่อการทำงานอย่างบูรณาการกับประชาชนในพื้นที่ไม่ตรงจุด ข้าราชการที่มีจิตใจทำงานเพื่อประชาชนอย่างที่สุดก็ทำได้แค่ปลอบประโลมจิตใจของตนว่า “ทำหน้าที่ของตัวเองดีที่สุดแล้ว” ภายใต้ระบบราชการรวมศูนย์เช่นนี้

เราจึงเห็นภาพหน่วยงานรัฐเอารถน้ำไปฉีดขึ้นฟ้า โทษประชาชนที่อาศัยอยู่บนเขาว่าเผาป่า และข่าวก็จะออกแค่ไม่กี่วัน ก่อนที่จะค่อย ๆ เลือนหายไปจากความทรงจำของประชาชนนอกภูมิภาคนี้ นอกจากนั้นประชาชนต้องดูแลตัวเองตามยถากรรม หน้ากาก N95 ประชาชนก็ต้องเจียดค่าแรงขั้นต่ำอันน้อยนิดเพื่อป้องกันตัวเองไม่ให้เป็นมะเร็งไปเสียก่อนส่งลูกเรียนจบปริญญาตรี

ทางเดียวที่จะแก้ปัญหาได้อย่างยั่งยืนคือ ต้องเปลี่ยนจากระบบราชการรวมศูนย์เป็นระบบกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งเป็นระบบที่ให้อำนาจท้องถิ่นอย่างเต็มที่ในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ประชาชนในพื้นที่จะไม่ได้มีบทบาทเป็นแค่ “จิตอาสา” ให้หน่วยงานรัฐในการไปดับไฟป่าอีกต่อไป แต่ประชาชนจะมีอำนาจในการตัดสินใจแก้ปัญหาเอง ปัญหาที่ส่วนกลางไม่เคยใส่ใจในการลงมาดูแลและทำความเข้าใจกับการแก้ไขปัญหากับประชาชนในพื้นที่

จริง ๆ การแก้ปัญหานี้มันคือปัญหาเดียวกันกับปัญหาการเมืองระดับชาติ ซึ่งจะต้องเปลี่ยนแปลงในระดับกระบวนทัศน์ของระบบราชการ

ประเทศกรุงเทพฯ กับเชียงใหม่ในจินตนาการของคนกรุงเทพฯ

หากมองในสายตาของคนกรุงเทพฯ ถ้าพูดถึงเชียงใหม่ ย่อมจินตนาการถึงลมหนาวของภาคเหนือ สถานที่ท่องเที่ยวตามธรรมชาติของเชียงใหม่ วัฒนธรรมประเพณีล้านนาอันงดงาม ผู้คนน่ารัก ฯลฯ แต่เราจะจินตนาการถึงเชียงใหม่ในมุมมองอื่นออกหรือไม่ หากไม่เคยมาอยู่เชียงใหม่จริง ๆ แบบไม่ใช่ในฐานะนักท่องเที่ยว

ผู้อ่านอาจคิดว่าผมอคติกับคนกรุงเทพฯ มากไปรึเปล่า เปล่าเลย ผมกำลังชวนให้ตั้งคำถามว่า

“ทำไมเวลาพูดถึงประเทศไทยเราจะนึกออกแค่กรุงเทพฯ และต่างจังหวัดเป็นได้แค่สถานที่ท่องเที่ยวช่วงเทศกาล”

 ก็เพราะว่า การประกอบสร้างความเป็นชาติไทยเราผูกกับกรุงเทพฯ ซึ่งเป็นศูนย์กลางของทุกสิ่งทุกอย่างในประเทศนี้กับความเป็นชาติ ชุมชนจินตกรรม (Imagined Community) หรือจินตนาการของความเป็นชาติเวลาพูดถึงประเทศไทยจึงนึกถึงส่วนกลางที่เป็นกรุงเทพฯ ที่มีความสำคัญที่สุด ก่อนนึกถึงต่างจังหวัดที่เป็นได้แค่สถานที่ท่องเที่ยวช่วงเทศกาลเสมอโดยที่เราไม่รู้ตัว

คนไทยถูกทำให้คิดว่าศูนย์กลางทุกสิ่งทุกอย่างของประเทศไทยคือกรุงเทพฯ มาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นความเจริญด้านวัตถุ โอกาสในชีวิต แม้แต่การเลื่อนชั้นทางสังคม เรียกได้ว่า ความเหลื่อมล้ำมันอยู่ทุกที่ในประเทศแม้แต่การหล่อหลอมตัวตนและการรับรู้ของคนไทย โดยเฉพาะคนกรุงเทพฯ ที่เติบโตพร้อมกับระบบสาธารณูปโภคและระบบคมนาคมขั้นพื้นฐานครอบคลุมอย่างทั่วถึง ถึงแม้คุณภาพจะแย่ แต่ก็ถือว่าดีกว่าต่างจังหวัดอยู่ดี

ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่มาของการที่ปัญหาของกรุงเทพฯ คือปัญหาของประเทศ แต่ปัญหาของต่างจังหวัด กลับไม่ใช่ปัญหาของประเทศ ภายใต้การรับรู้ของคนกรุงเทพฯ เวลามีข่าวฝุ่น PM 2.5 เกิดขึ้นในกรุงเทพฯ ย่อมมีพื้นที่สื่อมากกว่าข่าวฝุ่น PM 2.5 ในเชียงใหม่ตลอดมา

ต่างจังหวัดจึงเป็นได้แค่สถานที่ท่องเที่ยวช่วงเทศกาลในสายตาชาวกรุงเทพฯ เท่านั้น และการปฏิบัติจากรัฐต่อต่างจังหวัดก็สองมาตรฐาน ไม่ต่างจากประชาชนในดินแดนอาณานิคม ทั้ง ๆ ที่เราเป็นคนชาติเดียวกัน

ทางเดียวที่จะแก้การรับรู้ที่ผูกขาดแค่กรุงเทพฯ คือการกระจายอำนาจเท่านั้น ทำให้ทุกจังหวัดมีโครงสร้างพื้นฐานเช่นเดียวกับกรุงเทพฯ กรุงเทพฯ มีอะไร ต่างจังหวัดต้องมีอย่างนั้น ตำแหน่งงาน โอกาสในชีวิตต้องมีในต่างจังหวัด ไม่ใช่กระจุกตัวแค่ในกรุงเทพฯ อย่างเดียว คุณภาพชีวิตของประชาชนต้องเต็มเปี่ยมไปด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกันโดยไม่เลือกปฏิบัติว่าภูมิลำเนาอยู่ที่ไหน

และแน่นอนว่า สิ่งเดียวที่แก้ปัญหาทั้งหมดทั้งมวลที่ผมได้อภิปรายมานั้น คือปัญหาการเมือง ถ้าการเมืองดี รัฐธรรมนูญเป็นประชาธิปไตยสากล สถาบันการเมืองมั่นคงแข็งแรง เห็นศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของประชาชนทุกคนเสมอภาคเท่าเทียมกัน การกระจายอำนาจก็แก้ได้ไม่ยาก ความเหลื่อมล้ำทุกมิติทั้งในเชิงวัตถุและในเชิงความคิดก็จะค่อยๆ จางหายไปในที่สุด